EBA: Die unterschätzte Macht

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18. September 2015
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Von Stefan Hirschmann

Die Gleichgewichte im europäischen System der Bankenaufsichtsbehörden haben sich in jüngerer Zeit erkennbar verschoben. Der einheitliche europäische Aufsichtsmechanismus (SSM) hat im November 2014 bedeutende Großbanken unter die direkte Aufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB) gestellt. Aus Deutschland befinden sich hierunter 21 Institute. Bereits Jahresbeginn 2011 haben mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde EBA, der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge EIOPA sowie mit der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA drei neue Aufsichtsbehörden ihre Arbeit aufgenommen. Zugleich wurde der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) eingerichtet. Die Behörden sollen gemeinsam mit den nationalen Aufsichtsinstitutionen für eine verbesserte und harmonisierte Finanzaufsicht im EU-Binnenmarkt sorgen. Zwar wird die Masse der kleineren und mittelgroßen deutschen Kreditinstitute, auch Less Significant Institutions (LSIs) genannt, direkt von der BaFin und Deutschen Bundesbank beaufsichtigt. Dennoch nimmt die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) mit Sitz in London eine besonders exponierte Stellung ein. Im Rahmen der Neuordnung der europäischen Finanzaufsicht wurde der EBA nämlich die Befugnis übertragen, technische Standards auszuarbeiten und der Kommission zur Billigung vorzulegen. Durch die rechtliche Qualifikation der Standards als Verordnungen sind diese, ohne dass es einer nationalen Umsetzung bedarf, sowohl für die Institute als auch für die Aufseher unmittelbar geltendes Recht. Durch das Instrument der technischen Standards, denen mittlerweile enorme Bedeutung zukommt, ist die EBA mit einer kaum vergleichbaren Machtfülle ausgestattet. Die Behörde agiert unabhängig und ist nur gegenüber dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission rechenschaftspflichtig.

In erster Linie soll die EBA durch die Annahme von verbindlichen technischen Standards und Leitlinien zur Erarbeitung eines einheitlichen europäischen Regelwerks für den Finanzsektor beitragen (Single Rule Book). Dieses Regelwerk soll harmonisierte Aufsichtsregeln für Finanzinstitute in der EU bereitstellen, gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen und den Verbraucherschutz gewährleisten. Daneben hat die EBA u.a. den Auftrag, Risiken und Schwachstellen im EU-Bankensektor insbesondere mit Hilfe regelmäßiger Berichte zur Risikobewertung und europaweiten Stresstests zu bewerten. Was zunächst einmal eher formal daherkommt, hat in der Praxis eine enorme Durchschlagskraft. Die technischen Standards, von der breiten Öffentlichkeit kaum zur Kenntnis genommen, haben sich innerhalb kürzester Zeit zu einem der wichtigsten Aufsichtsinstrumente entwickelt. Für die Banken ist deshalb allergrößte Aufmerksamkeit angezeigt, denn fortan spielt die regulatorische Musik in London. Wichtig ist, mit den EBA-Regulatoren permanent auf Augenhöhe zu bleiben und bei richtungsweisenden Entscheidungen frühzeitig ins Gespräch zu gehen. Der Aufwand für die Interessensvertretungen ist dadurch erheblich gestiegen.

Gleichwohl dürfte sich ein permanenter Dialog mit der EBA für die Institute auszahlen, denn eine kooperative Arbeitsweise ist der europäischen Bankenaufsicht quasi als Auftrag mitgegeben worden. So werden regelmäßig öffentliche Konsultationen zu Regulierungsdokumenten durchgeführt, damit die Verbände eigene Beiträge zu den künftigen Bankenstandards leisten können. Die EBA berücksichtigt außerdem die Anmerkungen und Ratschläge der Interessengruppe Bankensektor, die mit der EBA-Verordnung eingesetzt wurde, um die Konsultation von Interessenvertretern zu erleichtern.

Die technischen Standards lassen sich – trotz des teilweise identischen Wortlautes der Regelungen – in zwei Arten differenzieren. Erstens: Die technischen Regulierungsstandards (Regulatory Technical Standards, RTS) sollen insbesondere den Rechtsstand in den EU-Mitgliedstaaten harmonisieren. Sie beinhalten keine strategischen oder politischen Entscheidungen. Ihr Inhalt wird durch die Gesetzgebungsakte, auf denen sie beruhen, begrenzt. Es handelt sich dem Rechtscharakter nach um delegierte Rechtsakte der EU-Kommission. Zweitens: Die technischen Durchführungsstandards (Implementing Technical Standards, ITS) dienen dazu, die Bedingungen für die Anwendung der genannten Gesetzgebungsakte festzulegen. Ihrer Natur nach sind sie Durchführungsrechtsakte.

Für ein Tätigwerden der EBA zur Ausarbeitung eines Entwurfes ist die Einräumung einer entsprechenden Befugnis im Primärrecht (Level 1) notwendig. Der jeweilige Rechtsakt, etwa das CRD-IV-Paket, legt den Rahmen fest, innerhalb dessen die Kommission – und damit auch die EBA – tätig werden darf und schreibt vor, ob es sich um einen RTS oder ITS handelt. Ist der EBA eine entsprechende Befugnisnorm eingeräumt, fertigt sie einen Entwurf eines Standards an. Dieser wird durch Beschluss des Rats der Aufseher angenommen und an die Kommission zur Billigung übermittelt, was grundsätzlich innerhalb von drei Monaten erfolgen muss. Dieses Rechtssetzungsverfahren stellt eine fundamentale Neuerung dar, denn der Gesetzgeber ermächtigt die Kommission, normsetzend tätig zu werden und überlässt ihr somit die Konkretisierung und Ausgestaltung des Primärrechts. Der Charakter der technischen Standards als Verordnung hat zur Folge, dass diese ohne nationalen Umsetzungsakt in jedem Mitgliedstaat unmittelbar ihre Geltung entfalten. Sie sind damit der Nährboden für ein einheitliches europäisches Regelwerk für den Finanzsektor.

Literaturhinweis:
Martin Boegl/Dirk Jäger: Von der EBA bis ins Amtsblatt, in: die bank 7/2014, S. 40-46.

Autor: Stefan Hirschmann, Redaktion RISIKO MANAGER.